東漢官制
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東漢的建立,是西漢舊皇族藉著農民起義推翻王莽新朝的結果。所以東漢的官制基本上沿襲了西漢的制度,官名也沒有多少改變。與西漢比較,東漢體制的最大特點就是:大大加強皇帝權力,不設丞相(東漢末年董卓任相國 、曹操任丞相是特例 ),削弱三公的權力;刺史成為一級地方長官,廢除地方軍隊;強化內朝權力,外戚、宦官掌握大權。
中央官制
東漢的中央政府組成沿用西漢制度,以三公領九卿為基本架構。但是實際政治權力已經完全轉移到尚書台。東漢皇帝即位,往往以太傅或太尉錄尚書事,總領政務。御史台體制貶損,成為少府屬官。侍中從西漢的加官轉為正式職務,設侍中寺作為侍中的正式官署,隸屬少府。
太傅
東漢一朝,由於講求經術,太子宮臣中以太傅為首。太傅藉此向太子灌輸自己的政治理念。太子即位後,往往以太傅錄尚書事,成為實際上的丞相。歷史上,趙熹、鄧彪、張禹、馮石、馮魴、桓焉、趙浚均以太傅錄尚書事。太傅死,即除此官(不再任命),以示崇重。漢靈帝時,以陳蕃為太傅錄尚書事,後來陳蕃被處死,以胡廣繼任,這是唯一的例外。
與西漢以太師、太傅、太保為上公不同,東漢唯以太傅為上公,無太師、太保官。漢獻帝時,董卓遷都長安,自任太師,位在太傅上。這是權臣擅權所為,死後即廢。
據《漢官》記載,太傅所屬官吏有:長史一人,秩千石,掾屬二十四人,令史、御屬各二十二人。長史為太傅府群吏之長,掌章奏、顧問。掾屬是比較高級的屬吏,分曹辦事。令史、御屬是比較低級的吏員,辦理文書、車馬等瑣事。
三公
東漢以太尉、司徒、司空為三公,位次上公。三公師長百僚,名義上為最高官職,其實並無實權。
東漢任命三公多以知名經師為之,以宣揚經術治國的理念。其實不過是政治花瓶而已。皇帝以尚書參決政務,並不以實權付三公。因三公以碩儒經師居官,所以往往要為很小的差錯承擔非常嚴重的責任,以示高節。例如:宋弘為大司空,在位五年,因考核上黨太守無所依據而免官。伏湛行大司徒事,以冬祭高廟(漢高祖劉邦的宗廟),因河南尹與司隸校尉在廟中爭論失儀,而伏湛沒有上奏此事,免官。漢光武帝對大臣非常嚴厲、苛刻,韓歆為司徒,以直言忤旨,免官遣歸鄉里,與其子皆自殺。之後,歐陽歙、戴涉相繼任大司徒,下場都是論罪下獄、被處死。
東漢的三公從漢安帝時太尉徐防開始會以災異為由遭到策免[1],這一現象直到三國曹丕時期才被制止[2]。
太尉
漢光武帝即位,置大司馬官,負責全國軍官的考核,每歲末,評定等次,上奏皇帝,作為軍官升遷、降調的依據。
參考:《後漢書·百官一》太尉條原註:「掌四方兵事功課,歲盡即奏其殿最而行賞罰。」
按東漢制度,三公掌謀議國之大政。太尉的主要參政途徑就是與司徒、司空共同討論皇帝交議的國政,定議後會銜上奏。東漢一朝,僅見牟融、徐防以太尉錄尚書事,與太傅參決政事。這說明太尉除非被任命為錄尚書事,並沒有決定政務的職權。
按東漢以三公領九卿的制度,太尉領太常、衛尉、光祿勳三卿。太尉府屬吏有:長史一人,秩千石,總管各曹事務。各曹掾史、屬共二十四人。在諸曹中,西曹負責太尉府官吏的任免;東曹負責二千石的遷調;戶曹負責戶籍、祭祀、農桑;奏曹負責奏議;辭曹負責審理案件,接受上訴;法曹負責驛站事務;尉曹負責士卒和囚犯的徵調、運輸事務;賊曹負責緝拿盜賊;決曹負責裁決刑法;兵曹負責軍事事務;金曹負責貨幣與鹽鐵事務;倉曹負責國家倉庫事務。此外,還有黃閣,主簿,是閣下諸吏的長官。另有令史及御屬二十三人,閣下令史負責太尉的儀仗執事;記室令史負責太尉府的奏章等各種文書的管理;門令史負責太尉府門衛。其他令史分隸諸曹,辦理文書事務。從東漢太尉府諸曹的設置以及職掌來看,太尉的管轄範圍似乎非常廣,但那都是名義上的東西,太尉諸曹所領事務,或受制於尚書台,或僅僅為文牘往來,本身並沒有可否之權,而且太尉對本府諸曹事務並沒有實際節制的權力。
司徒
漢光武帝即位,置大司徒官,負責人民教化,掌禮儀諸事。與太尉、司空共同討論皇帝交議的國政,定議後會銜上奏。
參考:《漢官儀》:「王莽時,議以漢無司徒官,故定三公之號曰大司馬、大司徒、大司空。世祖(劉秀廟號)即位,因而不改。」《後漢書·百官一》載:「司徒,公一人。本注曰:掌人民事。凡孝民孝悌、遜順、謙儉、養生送死之事,則議其制,建其度。凡四方民事功課,歲盡則奏其殿最而行賞罰。」
司徒領太僕、鴻臚、廷尉三卿。屬吏有長史一人,秩千石。掾屬三十一人。
司空
漢光武帝即位,置大司空官,負責水利工程、城防建築、宮室營建等事務。與太尉、司徒共同討論皇帝交議的國政,定議後會銜上奏。
參考:《後漢書·百官一》云:「掌水土事。凡營城起邑,浚溝洫、修墳防之事,則議其利,建其功。凡四方水土功課,歲盡則奏其殿最而行賞罰。」
建武二十七年(51年)去「大」,稱「司空」。漢獻帝建安十三年(208年),改司空為御史大夫,職掌不變,不領御史台,與前代御史大夫僅僅是名稱相同而已。
司空領宗正、少府、司農三卿。司空屬吏有長史一人、掾屬二十九人、令史及御屬四十二人。
九卿
東漢沿用西漢制度,以太常、光祿勳、衛尉、太僕、大鴻臚、廷尉、宗正、大司農、少府為九卿。與西漢不同的是,東漢九卿分隸屬三公。太常、光祿勳、衛尉三卿屬太尉;太僕、廷尉、大鴻臚三卿屬司徒;宗正、大司農、少府三卿屬司空。
東漢九卿均於官稱上加「卿」字,如太常卿等,秩中二千石。除此之外,東漢九卿與西漢不同者還有:一、光祿勳除西漢的五官中郎將、左中郎將、右中郎將、虎賁中郎將、羽林中郎將之外,增置東中郎將、北中郎將、西中郎將、南中郎將。二、少府尚書改稱尚書台,由西漢的常侍曹、二千石曹、民曹、主客曹改為六曹:改常侍曹為吏曹,增三公曹,將主客曹分為南主客曹與北主客曹。尚書台增設左右丞二人,諸曹侍郎各六人,令史諸曹各三人,事務繁劇的曹增令史各三人。尚書台組織較西漢尚書要重要、龐大的多。
將軍
東漢的將軍也是中央政府的重要組成部分,有大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍、前將軍、後將軍、左將軍、右將軍。大將軍位在三公上,驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍在三公下。前、後、左、右將軍,位在九卿下,不常置。東漢中期以後,太后臨朝稱制,外戚以大將軍執政,與太傅三公合稱為五府。
以上將軍均開府,府屬有長史、司馬各一人,從事中郎二人,掾屬二十九人,令史御屬三十一人。將軍以本號領軍的,各有部曲、校尉。
地方官制
東漢的地方官制與西漢相比較,在郡、縣兩級是基本相同的,不過郡的重要性和權力較西漢下降很多。在州一級,則有根本性的差異,東漢的州已經演變成為一級地方,凌駕於郡之上。至此,中國古代的地方行政區劃由郡縣制轉變為州、郡、縣三級制,一直延續到隋朝「廢郡」為止。
州、刺史
東漢將洛陽之外的地區劃分為十二個州,各遣刺史一人為長官。另以京兆、左馮翊、右扶風、河東、河南、河內、弘農七郡為司隸校尉轄區,稱司隸校尉部(漢代州也稱部)。
司隸校尉是京官,本職為監察在京百官諸不法事。東漢時,每每退罷三公均由司隸校尉糾劾所致,所以司隸校尉號為「雄職」。皇帝召集朝會的時候,司隸校尉與御史中丞、尚書令三人有單獨的席位,稱「三獨坐」。司隸校尉秩比二千石,屬官有從事(近來流行的韓劇中每每出現的從事官就是由此得名)、假佐(假:代理的意思;佐:助手的意思。就是說是可以代行事務的助手)等,另統領一支由一千二百名奴隸組成的武裝警察部隊,司隸校尉的官名也由此而得。
諸州沿西漢漢成帝制度,設州牧一人,秩二千石。建武十八年(42年)改刺史,秩六百石。漢靈帝中平五年(188年),再改州牧,秩二千石。東漢刺史有固定的駐地和官署,糾劾所部太守縣令不必如西漢制度上三公按驗,可以直接罷免之。改州牧後,兼領軍政,位高權重,可以有自己專屬的文武官員,有點類似於唐朝的節度使,而管轄地域的廣闊,又不是節度使所可以相比的。
與西漢相同的是,刺史也要周行郡國,刺探政情,年終回京復奏。不過東漢的刺史不必親自回京,而是派遣屬吏向司徒府報送文書而已。
郡國
東漢共設郡國一百零五:王國二十七,司隸部屬郡七,列郡七十一。除司隸部所轄七郡外,王國與列郡均分隸諸州,其中豫州領郡國六,冀州領九,兗州領八,徐州領五,并州領九,幽州領十一,青州領六,荊州領七,揚州領六,益州、涼州各領十二,交州領九郡。
東漢制度,皇子封王,以郡為國。每國置傅、相各一人。傅主王府事,職如漢朝的太傅;相如郡太守,主政務;相有長史一人,職如郡丞。另置中尉一人,秩二千石,職如郡都尉,是主管軍政、緝捕盜賊的軍官。
王府置郎中令一人,秩千石,職務和漢朝的郎中令相類似,主管王府的大夫、郎等;仆一人,秩千石,負責王府的車馬訓練與駕馭;治書數人,秩六百石,職如尚書;謁者數人,秩四百石,職務是奉王命出使;另有禮樂長、衛士長、醫工長、永蒼長、祠祀長等,秩皆比四百石。
郡太守秩皆二千石,只有河南郡因京師所在,長官稱河南尹,位比九卿,秩中二千石。諸郡各置丞一人,位次太守,秩六百石,負責民政事務;邊郡(就是設置在邊境地區的郡)另置長史一人,秩六百石,負責軍政事務。長史之下有司馬一人,負責具體軍事指揮。東漢內地不設郡都尉,以太守領兵。邊郡置都尉或屬國都尉領軍並轄縣,地位略與內地較小的郡相仿。如漢和帝永元元年(89年),置西河屬國都尉、上郡屬國都尉;永和十五年(105年)置遼東西部都尉;漢安帝置右扶風都尉、京兆虎牙都尉等。
侯國、縣、邑、道
列侯以縣為封地則稱侯國,侯國置相一人,相當於縣令或縣長(以侯國大小為異),相不隸屬於列侯,但負責為列侯徵收租稅。封國戶數在千戶以上的,置家丞、庶子各一人,是侯府官,不管理民政;不滿千戶的,只置庶子一人。東漢的侯另有鄉侯、亭侯,所封之地各為一鄉、一亭,這樣的封地轄於所在縣,與鄉、亭相等。
皇后、皇太后、公主的封地稱邑,置令、長。邑的體制與侯國相當。
少數民族聚居地設道,隸屬於郡,多設於巴、蜀等西南地區,以少數民族部落首領為道的長官。
萬戶以上的縣置縣令一人,秩千石;縣丞一人,掌民政、文書、倉庫;縣尉二人,掌治安。
萬戶以下的縣置縣長一人,秩三百石或四百石;縣丞、縣尉各一人。
東漢諸縣出產鹽的,置鹽官,負責管理鹽場、鹽礦,徵收鹽稅。出產鐵的縣置鐵官,負責冶煉、鑄造。在手工業發達的縣置工官,負責管理工匠、徵收工商稅賦。在水產發達的縣置水官,負責管理漁場、徵收稅賦。以上這些官吏不隸屬於郡縣,均隸屬於少府,屬於派出機關。