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萨克斯比修复

政治手段

萨克斯比修复（英语：Saxbe fix），或称为工资回退（salary rollback），是规避美国宪法“无资格条款”的方法。该条款禁止总统任命国会议员担任在该议员任期内设立或提升待遇的职位。1909年国会的一项法案首次使用了这套方法，将国务卿的薪酬回退到菲兰德·C·诺克斯就任该届参议员前的金额，以顺利就任国务卿。

制宪会议中，詹姆斯·麦迪逊为防止道德冲突，提出了避嫌的机制。经过开国元勋的讨论，该想法成为了宪法中的“无资格条款”。历史上，人们采取了许多手段来规避或遵守这些限制，包括提名其他人选、等待至被提名人的议员任期届满、完全无视该条款，或将薪酬减至被提名人就职前的水平。其中，将薪酬回退至被提名人就职前水平的程序以参议员威廉·萨克斯比之姓氏命名为“萨克斯比修复”。虽然这方法并未被普遍接受，但针对萨克斯比的解决方案其后成为美国两党总统委任美国国会现任议员加入内阁的一个解决办法。

在贝拉克·奥巴马之前，曾有四次针对被提名人的工资回退。其中，前两次涉及共和党总统当选人威廉·霍华德·塔夫脱和理查·尼克松的内阁人选，后两次则是针对民主党总统当选人吉米·卡特和比尔·克林顿所的人选所实施的。国会在奥巴马就任总统前几周又批准了两项工资回退法案，为他指定的内阁人选做准备。自20世纪80年代以来，萨克斯比修复是只针对个案的。该条款在学术界或司法界受到的关注相对较少，而现在稀少的争论主要集中在讨论回退薪资是否符合宪法中的 “无资格条款”。

背景

 
詹姆斯·麦迪逊设想的伦理冲突，后来催生了萨克斯比修复

詹姆斯·麦迪逊于其费城会议之笔记中表示，他担心国会议员会创造新的联邦工作岗位，或者提高现有工作岗位的工资，然后将这些工作岗位占为己有。他写道，为个人利益而不必要地设立职位和增加薪水的腐败立法行为，是他最担心的问题之一。[1] 麦迪逊最初提出对这种限制的期限为议员任期结束后的一年。然而，内森尼尔·哥尔汉姆（英语：Nathaniel Gorham）、詹姆斯·威尔逊和亚历山大·汉弥尔顿等人则希望在国会议员任期结束后完全没有任何限制。最终，麦迪逊提出了一个方案：“由于议员在立法机关时可能会设立或增加职位，因此任何联邦职务都不应该由议员所担任。”；这引起了广泛的辩论。[1]

美国宪法第1条第6款第2项禁止国会的“自我交易”立法，其目的在于保证政府各部门间的 “分权”。代表们取消了对国会议员担任州政府职务的禁令，理由是有时允许担任州政府职务会符合国家的最佳利益。[1]从前在英国议会中出现的腐败现象，是宪法制定者在辩论时考虑的因素之一。[2][3][4][5]该条款仅限于“文职职位”，以便不限制兵役[1]。而作为历史传统，萨克斯比修复被认为足以消除 “无资格条款”所规定的不合格性。[6][7]

历史

参议员或众议员不得在当选任期内担任合众国政府任何新添设的职位，或在其任期内支取因新职位而增添的俸给；在合众国政府供职的人，不得在其任职期间担任国会议员[8]。
美国宪法第一条第六款第二项
 
 
无资格条款阻碍了华盛顿总统1793年对威廉·帕特森（左）的提名。他取代了托马斯·约翰逊（右）在美国最高法院中的席次
 
 
在不考虑宪法问题的情况下，克利夫兰总统任命了马修·兰森（左）担任美国驻墨西哥大使。爱德华·沃尔科特（右）担任了由威廉·麦金利总统任命的总统特别助理以规避“无资格条款”

早在1793年，条款就已经阻碍了任命案。1793年2月27日，在大法官托托马斯·约翰逊辞职后，乔治·华盛顿总统试图任命威廉·帕特森为最高法院大法官。然而，正在担任新泽西州州长的帕特森此前已被选为参议院议员，任期将于1793年3月4日届满。华盛顿总统撤回了提名，并延期至3月4日，即帕特森的参议员任期届满时再行提名。[9]

 
威廉·霍华德·塔夫脱总统利用现在被称为 “萨克斯比修复”的操作，任命菲兰德·C·诺克斯为国务卿
 
理查·尼克松利用萨克斯比修复，任命威廉·萨可斯本（图）为美国司法部长
 
吉米·卡特利用萨克斯比修复，任命埃德蒙·马斯基为美国第58任国务卿
 
比尔·克林顿透过前任总统乔治·沃克·布什的帮助，利用萨克斯比修复任命劳合·班森为美国财政部长[10]

19世纪

公元1882年，时任司法部长的正式意见认为，由于该条款是针对议员的任期而言的，而即便议员辞职，该任期仍然存在，因此自议员辞职依然不能使总统任命其担任有于其任内提升待遇之联邦职务。[11][12]

因此，即使前艾奥瓦州州长塞缪尔·柯克伍德（英语：Samuel J. Kirkwood）辞去了任期到1883年3月才届满的参议员席位，他仍然没有资格被任命为美国关税专员。[13]

1896年，财政部主计长事后认定，前参议员马修·兰森担任驻墨西哥大使的任命无效[14]，因为在兰森的参议员任期内，该职务的待遇曾有增加；这一迟来的发现使得兰森不能领取工资。[11]

20世纪

公元1909年，总统当选人塔夫脱宣布将提名参议员菲兰德·C·诺克斯担任国务卿[15]。宣布后不久，该条款出现的问题让相关人员大吃一惊：诺克斯的参议员任期要到公元1911年才结束，而在该任期内，国会曾通过增加国务卿薪酬的法案。 对此，国会议员讨论了是否应恢复所有美国内阁成员的工资，在众议院司法委员会的建议下，参议院通过了一项法案，只把国务卿的工资降到诺克斯参议员任期开始前的水平，认为这样就能解决这个问题。但美国众议院的反对声更多，同样的措施未能获得所需的三分之二票数，而这一操作通常只适用于没有争议的任命[16]，在采用不同的程序规则后，该法案以173-115通过，罗斯福总统随后签署了该法案[16]。 3月4日[17]，第一次萨克斯比法案生效，国务卿的工资（但不包括其他内阁成员的工资）从1.2万美元恢复到8000美元。[18]3月5日，参议院确认了塔夫脱提名的所有内阁人员，[19]3月6日，诺克斯上任。[20]

1922年，当参议员威廉·S·肯杨获准接受沃伦·哈定总统提名担任联邦第八巡回法院的巡回法官时[21]，“无资格条款”的适用得到了进一步的界定。 时任司法部长哈里·M·多尔蒂所给出的结论是，该事件并无违法，因为该职位薪酬的增加发生在肯杨获提名时的参议员任期之前。 （多尔蒂的意见后来在克林顿政府提名比尔·理查德逊担任驻联合国大使时再度被提起。）[22][23]

尼克松政府在第一年就透过手段回避了 “无资格条款”──他任命众议员唐纳·伦斯斐为经济办公室主任。虽然在唐纳作为议员的任职期间，该办公室的工资已经提高到42500美元[24]，依照宪法，他并没有就任该职务的权利。但唐纳并未因此而没有获得任命──唐纳是以同样的42,500美元的薪资兼任总统助理，这个职位不在该条款所限制的范围内。[24]

1973年10月20日，埃利奥特·理查森（Elliot Lee Richardson）辞去了其司法部长的职务，尼克松于11月1日提名了萨克斯比作为新任的司法部长。尽管时值水门事件，但尼克松仍然认为参议院会通过其任命案。[25][26]

与诺克斯事件一样，在宣布提名后，该条款的复杂性让萨克斯比和尼克松政府都感到意外。 1973年11月初，尼克松要求将司法部长的薪酬降低至1969年以前的水平，以作为对该问题的补救措施。 参议院司法委员会就如何正确解释 “无资格条款 ”举行了几天的听证会。[27][28]

宪法学教授们对该补救措施是否符合宪法提出了相互矛盾的意见，参议院随后根据代理司法部长罗伯特·博克的建议采取行动，颁布了H.R.11710（Pub.L.93-178） （页面存档备份，存于互联网档案馆），将司法部长的薪酬降至1969年以前的水平，并认为如此就能解决无资格问题[29]。此举受到参议院司法委员会的严厉批评。[30]

由于宪法问题并未占主导地位，该法案在众议院不像其于参议院那样引起广泛争议，但该法案还面临其他程序障碍[30]。12月10日，尼克松正式提出了萨克斯比的提名案[30]，司法委员会于12月13日批准了萨克斯比的任命案，参议院于12月17日以75-10票通过了该任命案，但十名民主党参议员对于其合宪性表示关切[31]。萨克斯比直到1974年1月4日才辞职。因为该条款明确禁止同时服务于国会及联邦政府，这延迟了他作为内阁成员的时程表[29]。萨克斯比后来写道，尽管他需要失去额外薪水（作为参议员，他每年可赚42,500美元） ，他仍然愿意担任联邦职务。在他上任几个月后，最高法院裁定该程序违宪，他需要偿还已经获得的工资。[32]

随后, 吉米·卡特在任命埃德蒙·马斯基为其国务卿时，成为了第一个使用此方法来进行联邦职务任命的民主党籍总统。 赛勒斯·范锡于1980年4月28日辞职。卡特于隔日提名了马斯基，而随后参议院以94–27通过其任命案。[33][34]

最高法院大法官路易斯·鲍威尔于1987年退休后，罗纳德·里根总统考虑提名奥尔林·哈奇参议员以填补其席位。[35][36]但是在他任职议员期间，国会已经对大法官之待遇有所提升。尽管不清楚“无资格条款”问题该任命案中的作用力，1987年7月，哈奇被提名。[35]两个月后，助理司法部长奥林·哈奇在书面意见中拒绝了萨克斯比修复方案，认为该解决方案无法解决不合格条款问题（后来提名被参议院否决，该席位最终由安东尼·肯尼迪担任。）[37]

21世纪

2008年，随着参议员希拉里·克林顿是否成为总统当选人贝拉克·奥巴马的首任国务卿人选的猜测，“萨克斯比修复”一词重新进入公众视野，2008年12月1日，奥巴马确认提名克林顿。[38] 从她2007年1月3日开始的参议员就职期间，美国国务卿工资从18.6万美元增加到2008年1月的19.1万美元，2009年1月又增加到19.6万美元。[39]

如果国会没有将国务卿薪资调整回其就任前的数字，克林顿将没有资格成为国务卿，直到2013年1月美国第112届国会结束时，也就是奥巴马该任期即将结束时。2008年12月10日，参议院以一致同意的方式通过了萨克斯比修复立法，将国务卿的工资降回2007年1月1日的18.6万美元[40][41]。布什总统于12月19日将该决议签署使其成为正式法律，取消了希拉里在2007年1月3日至2013年1月3日的参议院任期内已经或将要增加的所有薪酬。[38][42]

保守派民间团体“司法观察”在总统提名后向媒体表示，认为该法案违宪，并认为希拉里最早要到2013年才能出任国务卿一职[43]，随后更表示可能会通过诉讼来阻止希拉里的上任[44]。2009年1月29日，也就是希拉里宣誓就职一周后，国务院雇员大卫·罗德梅尔（David Rodearmel）向美国哥伦比亚特区地方法院提起诉讼[45]，诉状宣称，希拉里“在宪法上没有资格 ”担任国务卿，不能强迫罗德梅尔在她手下任职，因为这将违反他在1991年成为美国官员时的誓言，即对美国宪法“忠诚和效忠”[45]。2月6日，一个由三名法官组成的合议庭开始审理此案[46]。5月20日，奥巴马政府法律顾问办公室向法院提交了一份意见书，称克林顿的任命并不违反宪法[47]。2009年10月30日，地方法院驳回了此案，并表示“由于罗德梅尔未能证明希拉里采取了任何使他权利受到侵害的行，因此他不属于《国务卿薪酬法》所保护的‘利益区’”[48]。

内政部长被提名人肯·萨拉查参议员也需要国会通过萨克斯比修复法案以合法就任。[39]2009年1月6日S.J.Res.3 （页面存档备份，存于互联网档案馆）决议将内政部长的工资条回到2005年1月1日的水平。该法案由参议院多数党领袖哈利·瑞德于2009年1月6日提出，并成为第111届国会颁布的第一部法律。[49]

合法性

随着时间的推移，萨克斯比修复在政治上已经没有争议了[50]。民主党和共和党政府都使用过该方法，事实上，共和党卸任总统老布什曾帮助民主党新任总统比尔·克林顿执行该修复法，在克林顿就职前夕将该修正法签署为法律。为奥巴马内阁所制定的修复方案在众议院和参议院都没有经过修改就一致通过了，即将离任的共和党总统乔治·沃克·布什将为希拉里·克林顿和肯·萨拉查所制定的萨克斯比修复方案签署为新任奥巴马政府的法律。[51]

然而，该作法的合宪性一直备受争议，美国最高法院从未直接对此作出裁决。[52][50]其中一种对该条款的批判，着重于研究“不合格条款”所使用的文字。“任何参议员或众议员在其当选期间，不得被任命担任美国权力机构下的在该期间设立的，或其薪酬是在该期间增加的……。”在过去的争论中，所有的作法都有争议。“历史上，受该条款所规范的对象一直都有明确的定论：所有的学者都认为该条款专指所有的国会议员。该条款使用了动词 “当选（elected）”。如果一名已辞职的参议员在任期届满前接受了联邦职位的提名，这会是一个有疑虑的行为[53]。

“在其当选期间 ”一语未曾有过争议。约瑟夫·斯托里大法官在其《美国宪法评注》中阐述到，该条款在议员的当选任期结束时即告失效[54]，大众普遍接受此说法。 另一个案例是在1969年，当时新连任的众议员梅尔文·莱尔德是总统当选人尼克松的国防部长人选，而国会有望在新任期内提高内阁成员的薪酬。 [55]司法部长拉姆齐·克拉克给出了官方意见（莱尔德也遵循了此一意见），即只要莱尔德在加薪生效前加入内阁，就可以在1月3日至1月20日（尼克松上任时）宣誓就职并在新任期内任职，不会触犯该条款。[55]

关于其合宪的论点

解释该条款的一种方式是试图揣摩立法者的立法宗旨[56]。正如北卡罗来纳大学法学院教授迈克尔·格哈德（Michael Gerhardt）所言，“纠结点不是法律的文字是否被破坏了（它已经被破坏了），而是该条款的存在旨在避免的情况──“提名一名能够投票给自己加薪的国会议员的利益冲突”是否被避免了”[57]。 这种法律论点的常用术语是 “净增加（net increases）”。保守派法律思想家布鲁斯·费恩认为，“所谓的修复就完美符合该条款的立法宗旨”[58]。

如果说萨克斯比修复是解决此一问题的办法，那么一个相关的事实是，自20世纪90年代以来，国会没有投票增加过任何内阁的工资或福利，国会通过法律以赋予总统透过行政命令全面调整薪资的权利。然而，“无资格条款”并没有区分通过立法增加薪酬和通过行政命令增加薪酬，[59]1973年萨克斯比听证会期间，杜克大学法学院教授威廉·范·奥斯汀对此的解释可能是最宽松的，他认为无资格条款只适用于国会任期内设立的新职位，而不适用于所有现有职位的任命。[60]

质疑

一旦国会批准减薪且被提名人得以上任，法律专家的结论是，在实例中，不太可能在法院成功地推翻某项任命。最有可能提出申诉的人是受到被提名人的所带来不利影响的个人──例如被拒发护照的人。[60]不太可能有人被认为有资格对任命提出异议。但自从合众国诉“学生挑战监管机构程序”（英语：United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures）（412 US 669）后，最高法院对得以提请诉讼者的要求变得越来越低。[61]

事实已经证明，当一项有争议的任命没有采用固定的方式时，很难被承认为有资格。法院已经驳回了对雨果·布莱克法官（莱维特单方面判决（英语：Ex parte Levitt））和阿布纳·J·米克瓦（英语：Abner Mikva）法官的任命提出质疑的诉讼。在这两起案件中，法院都认为原告缺乏质疑该任命的资格[62]。

在萨克斯比提名听证会上提出的另一个论点是，宪法制宪者立下“无资格条款”是为了防止国会制定有利于成员的法律。任何萨克斯比修复案都是这样的法律，仅仅基于这一事实此行为就应该被予以否定。[63]

案例

“无资格条款”在个案上有几个细微差别，决定了在特定情况下进行工资回退的必要性。[62]

  1. 它适用于那些已经实际就任的议员，而不是那些已经当选但尚未宣誓就职的议员。
  2. 根据 “马伯利诉麦迪逊案”，“任命”一词是指在提名担任职务时，而不是在批准时。[64]虽然首席大法官约翰·马歇尔表示，总统提名人选完全是出于自身意愿的，但对其法定权力是有所限制的。[65]
  3. 不能通过辞去国会职务来规避这一限制。在司法部长本杰明·H·布鲁斯特的书面意见中，该条款适用于 “他当选的任期”，而非议员实际任职的时间。[66]
  4. 根据合众国诉哈特维尔案，“职务”是指被任命者行使权威性作用的职务。它不适用于临时性的、荣誉性的、咨询性的或临时性的职位。[67]
  5. 根据“麦克莱恩诉合众国案”，“薪酬”不仅指工资，还包括粮草和补给品等其他福利。[68]
  6. 在林登·约翰逊和吉米·卡特两位总统的领导下，美国司法部认定，只要前国会议员是在加薪生效前被提名的，国会何时通过立法增加某项职务的待遇并不重要。[69]

参考资料

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参见

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